商业性矿产勘查的政策目标

1. 商业性矿产勘查的政策目标

6.2.1 建立健全商业性矿产勘查的政策法律体系
建立清晰、透明、稳定的商业性矿产勘查法规体系。主要包括：商业性矿产勘查资质管理制度；商业性矿产勘查市场准入制度，商业性矿产勘查的合法退出机制；规范市场秩序和宏观调控的管理政策法规，确保探矿权的财产权地位的法律制度；鼓励商业性矿产勘查活动开展的投资、资本市场及各项优惠政策；商业性矿产勘查市场监督管理制度等。
6.2.2 改善商业性矿产勘查环境
进一步完善矿产资源管理的法律法规，调整和完善矿产资源政策，加强对矿产资源勘查开发的监督管理，整顿和规范矿产资源管理秩序，提供良好的信息服务，创造公开、平等、有序、统一的矿产资源勘查投资市场环境。
通过公益性地质调查成果社会化拉动商业性矿产勘查投资，建立商业性矿产勘查补偿机制和商业性矿产勘查风险分担机制，来调控和引导商业性矿产勘查的投资方向。
政府通过制定商业性矿产勘查投资指导目录、编制商业性矿产勘查年度报告和投资指南等方式规划和引导商业性矿产勘查投资。
鼓励和吸引国外投资者勘查开发中国矿产资源，开展矿产资源方面的国际合作，实现资源互补互利。
协调和落实促进地勘队伍管理体制改革和推进商业性地质工作的各项优惠政策，也是商业性矿产勘查环境改善的一个重要方面。制定有利于商业性矿产勘查投融资发展的国家金融政策。
6.2.3 规范政府管理
规范政府的行政审批权限。改进政府行政审批方式，对于矿业权的取得要逐步采取市场配置的方式，对适合招拍挂的勘查开采活动，不同的矿种和不同的地区区别对待；优化政府行政审批程序，提高行政办事效率；加强行政审批监管和行政效能监察，建立社会监督网络。
规范以矿业权为核心的相关管理制度。严格依照法定权限审批矿业权，严格界定国土资源部和省级国土资源部门的矿业权审批权限；严格规范矿业权的取得方式，严格控制审批授予范围；依法保护矿业权人的合法权益，依法规范矿业权转让市场，规范矿业中介组织的行为；维护矿业权市场秩序，加强监督管理。
充分发挥政府的商业性矿产勘查行业管理作用。国土资源部作为地勘行业的主管部门，要加强对商业性矿产勘查的政策引导；明确我国战略性矿产勘查的支持方向，完善重要矿产资源的储备制度；加强对地质勘查行业资质管理和市场监管的力度；研究推广矿产勘查新技术、新方法；制定勘查技术规范、标准和市场规则；规范和加强行业协会和中介组织的建设。

2. 我国商业性矿产勘查发展现状、问题及对策

贺冰清
（中国国土资源经济研究院，北京，101149）
商业性矿产勘查是以市场为导向，以赢利为目的的矿产勘查工作。商业性矿产勘查投资属于风险投资，“谁投资、谁受益”，其成果具有排他性和竞争性。在市场经济条件下，商业性矿产勘查是地质工作的主体，是依附于矿业的一个子产业，它是矿业生命周期的起点，是矿业的有机组成部分。在一定时期、一定范围内，国家为了战略利益和弥补市场失灵，也往往对商业性矿产勘查实行直接投资、财政补贴或减税等措施，以减少投资风险，刺激整个矿业的繁荣和发展。
目前，我国油气的商业性勘查机制已基本成熟，商业性水工环地质工作的发展也没有大的障碍，主要是非油气商业性矿产勘查起步较晚，市场发育缓慢，需要加快发展。因此，这里主要介绍我国非油气商业性矿产勘查的一些基本情况。
一、我国商业性矿产勘查的历史沿革、发展现状和存在问题
（一）历史沿革
1.在长期的计划经济体制下，我国商业性矿产勘查与公益性地质工作实行的是事企混合运行的模式
在传统地质工作管理体制下，我国矿产勘查实行的是统一的事业管理模式，具有以下特点。一是没有划分公益性地质工作和商业性地质工作；二是地质勘查队伍分别隶属于多个部门管理；三是国家对地勘工作实行统一领导、统一计划的中央直属事业单位管理；四是矿产勘查与矿业开发上下游分离。地质勘查由国家财政投入，地勘单位生产的全部地质成果上交国家，由国家通过调拨的方式供矿山企业无偿使用。这种事企混合运行的管理模式，导致了矿产勘查的产业属性模糊，并使之游离于矿业越来越远，无法形成产业资本的良性循环。
2.适应社会主义市场经济体制的要求，改革传统的地质工作体制，实行商业性矿产勘查与公益性地质工作分开运行
改革开放初期，我国开始了地质工作体制改革的探索，核心就是实行事企分离，建立商业性地质工作的新体制、新机制。1999年，国务院作出了地勘队伍管理体制改革的重大决策，地质勘查管理体制发生重大变化。一是将公益性地质工作和商业性地质工作分开管理，分体运行。二是按政企分开的原则将从事商业性矿产勘查的队伍实行属地化管理，并逐步实现企业化经营。三是实现了矿产勘查的集中统一管理。原各工业部门地勘管理职能已经撤销，多头管理矿产勘查的局面基本结束。这就为商业性矿产勘查市场的发育奠定了基础。
（二）发展现状
从主流认识看，我国商业性矿产勘查体制框架初步形成，矿业权制度逐步完善，市场主体正在形成，商业性矿产勘查已经上路。
1.初步形成了商业性矿产勘查的体制架构
集中统一的矿产勘查体制初步形成；公益性与商业性地质工作分开运行的机制初步建立；探采结合的矿业新体制初显端倪。
2.初步形成了商业性矿产勘查市场
（1）矿业权市场日趋活跃。在非油气矿产勘查登记方面，勘查许可证发放总体呈递增趋势，从1999年的4320个，递增到2003年的7929个。采矿许可证发放在1999～2003年间大致在3万个左右上下波动。2003年探矿权出让宗数是1999年的15倍，采矿权出让宗数是1999年的48倍。在探矿权、采矿权转让方面，2003年的矿业权交易异常活跃，分别从2001年的54宗和509宗剧增到2003年的493宗和1006宗，交易金额也从2001年的1.07亿元和14.09亿元，剧增到2003年的9.5亿元和37.4亿元。
（2）投资主体多元化，呈现“民进国退”的趋势。目前，国内外投资者对投资矿产勘查的积极性日益提高。1999～2003年我国非油气矿产勘查总投入150亿元，其中，中央财政占39%，地方财政占16%，企事业占40%。统计数据显示，近年非财政性投资已经超过了国家财政投资。2003年全国9250个勘查项目为3268个探矿人所持有，其中，内资企（事）业2417个，港澳台商及外商投资企业30个，个人757个，私营企业275个。
（3）勘查主体市场意识、市场竞争能力有所提高。5年多来，虽然各省、区、市地勘队伍实行了属地化管理，但都得到了不同程度的发展。
（4）市场中介组织逐步规范、成长。形成了包括矿业权价值评估、矿产储量评审和储量价值评估、政策法律咨询服务以及环境质量评审等中介体系。
3.商业性矿产勘查的宏观管理体系正在形成
（1）以培育和规范矿业权市场为核心，商业性矿产勘查市场管理制度逐步建立。根据1996年修订的《中华人民共和国矿产资源法》，国土资源部制定了《矿业权出让转让管理暂行规定》、《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》、《探矿权采矿权价款转增国家资本金管理办法》、《探矿权采矿权评估管理暂行办法》，建立了矿业权评估师执业资格制度，这些法规制度保障了探矿权市场运作基本步入正轨。
（2）通过国家投资进行公益性地质工作和战略性矿产评价，降低了商业性矿产勘查的投资风险。
（3）完善信息服务制度，为各类市场主体提供基础地质信息服务。近几年，《地质资料管理条例》、《全国地质资料汇交管理办法》和《矿产资源登记统计管理办法》等政策陆续出台，建立了矿业权管理信息系统，发布了《中国矿业投资指南》、《中国的矿产资源政策》白皮书等权威信息，对引导商业性矿产勘查投资起到了积极作用。
（三）存在问题
当前，商业性矿产勘查存在的问题可以归纳为以下几个方面。
1.存在探采双向体制性障碍
勘查、开采两个领域都还存在“双轨制”的现象。首先是地勘单位转制任重道远。全国“百个地勘局、千个地质队”的基本体制格局没有根本改变，国有地勘单位的事业身份没有改变，国有地勘单位只能说是“不完全的市场主体”或“准市场主体”，形成勘查主体的“双轨制”。其次是矿业体制改革滞后。“一矿一企、矿在山上”的格局没有打破，国有矿山改革困难很多，仍然存在强调特殊身份，力求继续获得矿产资源使用上的差别待遇，矿业权取得和使用上的双轨制难以消除。以上两方面形成了目前矿产勘查的内外双重性体制障碍，没有真正确立企业在商业性矿产勘查中的主体地位，形成了“国家投资低效、社会投资受阻”的困境，一定程度上抑制了商业性矿产勘查的发展。
2.勘查权益保障体系不完善
一是相关的政策法规滞后。政策法规的稳定性、透明性等还不能完全满足商业性投资的要求。商业性矿产勘查的核心制度——矿业权的财产权地位不明确。二是矿业权管理不规范。矿业权市场法律法规和交易规则不健全，对现行的矿业权管理制度认识不统一，执行不到位。存在政府干预较多、审批不规范、地方保护主义严重、矿产资源管理秩序混乱等现象。三是政府的信息服务职能不到位。社会公众对“公益性地质信息不公益”的现象反映强烈；信息服务缺少服务程序、规范和标准，公众不易获得有关的地质资料，增加了商业性矿产勘查的投资风险。在各国引资勘查环境评估中，中国矿产勘查开发投资环境在世界各国排序中一直处于比较靠后的地位。
3.市场发育程度不高
（1）矿产勘查要素市场不发育。矿业资本市场缺失，非油气矿产勘查的投入规模偏小；专业技术服务市场和中介组织不发育，数量少，不规范。
（2）市场主体改革滞后。国有地勘单位和国有老矿山作为特殊的市场主体，继续依赖于旧的运行机制，对市场信号和市场调节不灵敏。我国符合完全市场主体要求的涉勘企业并不多，大多是事企混合运行的地勘单位。
（3）探矿权流转不畅。我国目前探矿权的流转不活跃，转让方式单一。商业性矿产勘查市场仍然是为“大而全”的国有地勘单位所垄断，缺少机制灵活、经营有进有退的中小型勘查公司和找矿人，整个矿产勘查市场缺乏活力。
二、对我国商业性矿产勘查发展的基本认识和建议
（一）基本认识和判断
1.以企业为主体、以市场为主导是矿产勘查应坚持的改革方向
通过建立商业性矿产勘查体制来解决资源保障问题，一方面，市场经济国家的实践证明，初级勘查公司与高级矿业公司的合理有效分工有利于实现矿业生产要素的优化配置。另一方面，也有国内油气勘查方面的成功经验。国内3大石油公司已经建立了商业性矿产勘查的成功运行机制，形成了勘查开发的良性循环机制。因此，关键是要确立企业在勘查市场上的主体地位，加快培育各种勘查要素市场。
2.我国商业性矿产勘查市场已经基本形成，关键是要进一步改善投资环境
商业性矿产勘查市场基本形成的标志是探矿权市场基本建立，社会投资超过国家财政投入，商业性矿产勘查的体制和政策环境初步建立。同时，要进一步改善矿产勘查的投资环境，尤其是要通过稳定完善法规，规范政府行政行为，加强市场监管，提高服务水平，降低勘查投资风险，明确投资者的预期。
3.现阶段商业性矿产勘查还不能满足资源保障的需求
首先，商业性矿产勘查的投入总规模偏小。2003年仅为32亿元，远低于90年代中期水平。其次，勘查资本的“国退民进”不同步。在1998年地勘队伍属地化后，国家资本大量退出了矿产勘查领域，留下的一小部分（地质大调查、资源补偿费、属地化后的地勘费中支持矿产勘查的费用）远不足以承担为我国矿业发展提供资源/储量支撑的使命。在社会资本没有大规模进入勘查领域的时候，如果国家资本退出，势必造成矿产勘查的急剧衰退。第三，商业性矿产勘查发展与资源需求迅猛增长极不协调。今后20～30年，我国正处于对矿产资源的需求旺盛期。但商业性矿产勘查市场的繁荣景象却尚未出现。近年来，国内矿产勘查少有重大突破，储量消耗快于储量增长，新发现矿产地趋于减少，资源接续压力增大，资源保障程度下降。
（二）对策建议
商业性矿产勘查的改革目标和方向，是按照完善社会主义市场经济体制的要求，努力建立与之相适应的商业性矿产勘查新体制、新机制。促进矿业资本市场、矿产品市场、矿产勘查劳务市场等要素市场的发育，建立市场起基础作用的矿产勘查与矿业运行体系和运行机制。建立促进商业性矿产勘查的法规体系。建立金融、财政、税收等调控体系。大力改善商业性矿产勘查的投资环境。
1.培育市场主体，促进商业性矿产勘查要素市场的发育
建立商业性矿产勘查的新体制、新机制，主要是深化地勘体制改革和矿业体制改革，重塑矿产勘查的市场供求主体，取消勘查、开采领域存在的“双轨制”，努力消除探采两方面的体制性障碍。适应生产力发展和矿产勘查规律的要求，合理设置商业性矿产勘查的企业资质条件，明确商业性矿产勘查市场只对企业主体开放，引导和吸引民营资本和外商投资进入矿产勘查领域，大力促进各种所有制矿产勘查主体的形成。深化矿产资源有偿使用制度改革，对不同所有制矿山企业使用矿产资源实行国民待遇。建立和培育勘查资本、劳务、中介服务等各类要素市场。
2.大力改善商业性矿产勘查投资环境
一要建立稳定的政策法律体系。建立清晰、透明、稳定的商业性矿产勘查法规，使投资者的权益预期明确。降低探矿权准入门槛，按国际惯例实行“早申请者优先”的原则授予矿业权。制定以鼓励为主的勘查政策，扩大商业性矿产勘查市场规模。建立探矿权转让、买卖选择权协议、并购、创业资本市场等制度，形成商业性矿产勘查的合理退出机制；确立探矿权的财产权地位，明确探矿权的有效权益保障。二要进一步规范矿业权管理制度和政府行政行为。严格审批程序，规范审批行为，严禁随意增加行政许可。规范矿业权收益管理，合理确定分配比例，明确使用方向。重点培育和规范矿业权二级转让市场，持续开展矿产资源勘查开采秩序治理整顿，建立统一、开放、竞争、有序的矿业权市场。三要加强行业管理。重点加强政府对商业性矿产勘查的宏观管理，制定矿产勘查产业发展政策，明确产业发展目标、产业发展重点、产业技术政策、产业组织政策、产业投融资政策、产业发展的保障政策等；加强勘查行业的市场监管，建立行业自律和诚信规则；加强行业协会和中介组织的建设。四要提供有效服务。加强公益性地质调查评价，发挥其对商业性地勘工作的引导和调控作用；规范信息服务的标准、程序，构建便捷的服务平台，提高服务效率，降低服务成本和费用。明确国家和地方的公益性信息服务机构。组织编制商业性矿产勘查规划和商业性矿产勘查投资指南。充分利用信息化手段，建立矿业权信息披露制度，建立矿业权监管信息系统，形成对政府和企业行为的有效约束机制。
3.实施国家重要矿产勘查支持计划
由于体制转型需要一个过程，在公益性地质工作与商业性地质工作分开运行的情况下，有必要建立国家战略性矿产勘查工作的新机制。以国家投资或补贴等形式，弥补市场机制的不足，作为对商业性矿产勘查市场的必要补充或引导调控，促进当前及今后一段时期资源瓶颈的缓解。同时，也可以此引导和促进地勘单位深化改革，促进发展。
需要研究建立财政资金支持商业性矿产勘查的合理机制。一方面，应该按照国务院关于投资体制改革的要求，建立新的投资体制和运行机制，原则上都应该按商业投资模式运作，提高财政资金的找矿成功率，用于调动所有涉勘企业找好矿、找大矿的积极性。另一方面，只要有商业性投资进入的，政府投资原则上就应坚决退出。
作者简介
贺冰清，中国国土资源经济研究院研究室主任，副研究员。

3. 国家统一的矿业政策推进商业性矿产勘查

矿业是国家的重要产业。为了保障国家的社会经济发展、矿产资源的合理开发利用，国家要制定相应的政策，促进矿业的发展。因为矿业涉及不同政府部门的运作，涉及中央政府和地方政府的协调，很多以矿业为重要支柱产业的国家，需要制定统一的国家矿业政策。加拿大政府把统一的国家矿业政策定义为：“影响到矿业系统的决策、行动，及其对社会和经济影响方式的总和。”矿业政策可以因为世界矿业市场的变化、国家社会发展不同历史阶段的要求等而做出调整。加拿大联邦政府1996年颁布的国家矿业政策是《加拿大政府矿产和金属政策：为可持续而合作》。矿业法是刚性的，难以适应迅速变化的矿业市场，国家矿业政策则有灵活性，可以随着变化的形势调整。矿业活动涉及各方面的国家矿业政策利益，不少目标存在冲突，需要通过国家矿业政策调整各方面的利益关系，通过规划、税收、金融、财政等手段的联合运用，实现推进矿业发展的目标。需要强调的是，国家矿业政策不能有悖于矿业法和其他相关法律。我国的矿产勘查遇到诸多复杂问题，出台有关政策时，更要强调依法治理。
在本书第一章就提到，在市场经济国家，一般将矿业划分为六个阶段，矿产勘查是矿业活动的起点，是矿业最重要的组成部分。限于本书只研究商业性矿产勘查，因此只讨论国家统一的矿业政策涉及商业性矿产勘查的有关问题。其他五个阶段只提及几个有关问题，不做系统讨论。
一、矿产勘查投入的税收抵扣
矿产勘查的特点是高风险、高投入。在矿产勘查阶段，没有现金收入，对企业而言，现金流为负值。因为矿产勘查是矿业的组成部分，矿产勘查按项目计，其成功率只有1%～2%，从理论上讲，失败的勘查项目投入，应当在矿山生产时得到补偿。如何在税收政策上进行调控，鼓励商业性矿产勘查，是国家统一的矿业政策的一个重要组成部分。就是在税收制度的设计上，要充分考虑矿产勘查的行业特点。
核心就是勘查支出抵扣收入。矿产勘查对于矿业而言，就好像研究开发对于制造业一样，对于增加产业的税收基础至为重要。矿产勘查的投入，不应当从矿业企业的利润中产生，而应当是成本的组成部分。除了地质测量、地球化学地球物理测量、槽探、钻探、坑探、测试、地质报告编制以外，为寻求勘查项目的前期资料收集、野外踏勘、咨询论证、谈判签约等软投入，也是勘查支出。所有与矿产勘查有关的支出，构成累计矿产勘查支出。纳税人可以用累计矿产勘查支出抵扣其收入，当期未完成抵扣，可以无限期地向前结转进行抵扣。有的国家为了鼓励矿产勘查，甚至实施加倍抵扣的税收制度。
二、矿产勘查的财政补贴
对商业性矿产勘查实行政府财政补贴，在市场经济条件下，也是政府经常使用的一种调控手段，就像欧洲共同体部分国家实行农业财政补贴一样。
1.商业性矿产勘查政府财政补贴的特点
在一个特定时期，当某种矿产资源缺乏，而又不能完全由市场手段解决时，政府将提供商业性矿产勘查的财政补贴。如美国在冷战时期，对美国缺乏的钨矿等战略物资的勘查开发，提供政府财政补贴。通过调整补贴的矿种、补贴的比例、补贴的方式，达到政府对商业性矿产勘查干预、调控的目的。补贴的比例一般不高，但要达到“四两拨千斤”的作用，拉动对商业性矿产勘查的投资。
20世纪，美国政府对矿产勘查财政补贴的做法是，针对美国缺乏的36种矿产，发放25%～50%的勘查补助贷款。勘查开发成功，每年从收益中定额偿还政府补助贷款，勘查失败，则免除政府补助贷款。日本曾对国内矿产勘查提供勘查三阶段补贴，随着勘查工作程度的提高，勘查风险下降，政府对矿产勘查财政补贴的比例也逐渐下降。
2.海外矿产勘查的政府财政补贴
一些矿产资源缺乏的工业化国家，例如日本、韩国、法国等，对于本国公司在海外开展矿产勘查，给予一定的财政补贴。也有的国家使用政府援外预算，让本国公司在海外开展矿产勘查，旨在提高本国公司在全球矿业中的竞争能力和所占矿产资源权益比例。
韩国矿业振兴公社是韩国的国有企业，其宗旨的重点是推动海外矿产资源的勘查开发，最终达到推动韩国经济发展的目的。韩国政府每年给予韩国矿业振兴公社500亿韩元(约4000万美元)的财政补贴，用于海外寻求矿产勘查开发项目和前期的风险勘查。韩国矿业振兴公社在中国和有色地勘总局、陕西省地质矿产勘查开发局等合作，开展了有色金属、煤的勘查。若勘查取得进展，预可行性研究表明有开发可能，韩国矿业振兴公社就向国内企业介绍该项目，经商业工业能源部资源政策局批准，利用海外矿产开发基金贷款开发。韩国矿业振兴公社在项目中占有一定比例的权益。其现已在澳大利亚 Togara North、Wyang、Springvale 煤矿，加拿大 Knife Lake铜矿，菲律宾Diadipio铜矿等项目勘查开发中取得成功。
3.对找矿人的政府财政补贴
找矿人在加拿大、澳大利亚等国，以及拉丁美洲、非洲南部等地区，仍是矿产勘查市场主体之一。找矿人的找矿理念、野外经验、适用技术，以及高度灵活机动的野外作业，适应草根勘查阶段的特点，使他们在商业性矿产勘查市场中仍占有一席之地。但找矿人资金短缺，承受风险的能力弱。有的政府就对找矿人的勘查活动实行财政补贴。例如加拿大纽芬兰省的找矿人补助计划(PAP)，过去也向没有现金收入的初级勘查公司提供财政补贴。已取得探矿权的找矿人，补贴额为5 000加元。对于开展钻探的勘查项目，补贴额可达有形支出成本的50%，每个项目最大的补贴额为8万加元。有时，选冶试验也能获得财政补贴。
4.我国商业性矿产勘查的政府财政补贴
在我国的经济活动领域中，矿产勘查是最后退出计划经济的行业之一。矿产勘查行业改革开放双滞后，商业性矿产勘查市场不规范、不发育。当前，我国处于工业化的中期，矿产资源消耗量增长较快，部分重要矿产供求缺口不断扩大，矿产资源保障程度下降。鉴于以上国情，为缓解矿产资源的瓶颈约束，在矿产勘查业内利益集团长期的呼吁和要求下，政府采取的若干重要举措之一，就是提供多种形式的商业性矿产勘查政府财政补贴。
当前我国为支持商业性矿产勘查，提供的带有财政补贴性质的专项种类很多，主要有：国家地质勘查基金项目、地方地质勘查基金项目、中央矿产资源补偿费矿产勘查项目、地方矿产资源补偿费矿产勘查项目、财政部国内矿产资源风险勘查项目、财政部国外矿产资源风险勘查项目、危机矿山找矿项目、重点找矿项目等。有些带有财政补贴性质的专项基金正在合并，截至2006年，这些专项的费用占到矿产勘查投入的1/3左右。笔者认为，政府对商业性矿产勘查的财政补贴，在我国矿产勘查走向市场的进程中，是一个过渡性的措施，如何用好这笔纳税人的钱，对我国矿产勘查发展未来的影响和作用，还有待实践和时间的检验。
三、矿产勘查用地制度
应当保障尽可能多的土地供矿产勘查使用。要认识到矿产勘查只是一种暂时性、共存性和对土地扰动不大的用地活动。制定清晰的矿产勘查用地准入政策。对于禁止或限制设立探矿权的土地，要明确界定，便于查询。建立便于操作的矿产勘查土地的准入程序、公平合理的矿产勘查用地的赔偿计算方法和与土地使用权人的协调机制。
四、鼓励股票市场融资
加拿大是全球为初级勘查公司风险矿产勘查融资的第一大国。在税收政策上就实行一项鼓励股票市场融资的政策——全部通过股票制度(Flow-through Share)。全部通过股票制度，就是矿产勘查投资的个人投资者，即购买上市初级勘查公司全部通过股票的个人，可以从个人收入中，全额扣除矿产勘查的投资，扣除部分不再交个人所得税。为了进一步鼓励勘查，1983年以后，购买股票的个人可以申请133.3%的扣除，是超额扣除。全部通过股票制度的实质是，上市初级勘查公司同意放弃部分勘查支出纳税抵扣的权利，变成购买全部通过股票的纳税人的支出。全部通过股票制度鼓励购买上市初级勘查公司的股票，将分散的个人资金投向高风险的矿产勘查。政府以税收制度的调整，支持商业性矿产勘查。
五、资源耗竭补贴
资源耗竭补贴(Depletion Allowance)制度的涵义是，矿山企业在每个纳税年度中，可以从净利润中留下一部分，用于该矿山周边和深部的勘查，支持矿山的持续生产。资源耗竭补贴有两类补贴方式，一是成本补贴，即每开采一吨矿石确定一个补贴额，按生产矿石的数量补贴。另一是定比补贴，即按矿山净利润的一个固定比例，提取资源耗竭补贴。资源耗竭补贴制度实质上是一种税收优惠政策，减少了矿山企业的所得税。和我国危机矿山找矿项目在形式上有一些类似，不同之处在于，危机矿山找矿项目资金是通过资源补偿费统收统支，而资源耗竭补贴则是由矿山自提自用。加拿大、澳大利亚、美国、印度尼西亚、马来西亚、津巴布韦等矿业国家，均实行资源耗竭补贴制度。

4. 我国商业性矿产勘查的总体形势

当前，随着我国地质勘查管理体制改革，公益性和商业性地质工作初步实现了分开运行，商业性矿产勘查呈发展之势，矿业权市场日趋活跃，勘查主体、投资主体多元化趋势日益显现，商业性矿产勘查市场已经启动。尤其是近几年受需求拉动的影响，矿业呈现周期性复苏的态势，商业性矿产勘查发展面临新的发展机遇。
从资源需求能力、勘查找矿潜力、勘查生产能力、矿业企业能力等几个方面分析，当前我国矿产勘查面临“3个有利条件”：需求有市场、资源有潜力、发展有机遇，和“3个不足”：法规跟不上、主体不到位、市场不完善。
一、受矿产品需求的强劲拉动，矿产勘查面临新的发展机遇
1.未来我国商业性矿产勘查发展的基本社会经济背景
随着我国社会经济发展进入新阶段，消费结构和产业结构升级，资源约束型矛盾日益凸显。实现建设全面小康社会的目标，要求到2010年实现人均GDP翻一番，我国矿产资源供需形势必将更加严峻，资源约束将替代资本约束逐步上升为我国经济发展中的主要矛盾。这是未来我国商业性矿产勘查发展的一个基本社会经济背景。
据有关统计资料分析，全国45种主要矿产中一半以上的资源储量消耗速度大于储量增长速度，多数矿产的保有储量逐年下降，新发现矿产地不断减少，后备接替资源储量严重不足。经济快速增长与部分矿产资源大量消耗且补给不足是我们面临的主要矛盾。到2020年，石油、铀、铁、锰、铬、铝土、铜、镍、钴、金、钾盐、金刚石等19种矿产品不能保证国内需求。
1990年以来，虽然我国主要矿产品的产量逐年增加，但消费量增长更快，导致供需缺口不断加大。1991～2005年，全国石油、粗钢和铜的消费量年均分别增长6.6%、12.3%和12.7%，产量只分别增长1.9%、12.1%和11.5%，消费增长速度明显超过了产量增长速度。受国内资源条件和生产能力的约束，我国主要大宗短缺矿产品对进口的依赖程度进一步上升，进口额逐年增加。
2.当前我国商业性矿产勘查发展的国内外市场形势和背景
当前国内外矿产供求形势发生深刻变化，矿产品价格趋升，利润空间增大，风险相对减小，有利于拉动商业性矿产勘查投资。
矿产品需求量的迅速增长，大多数矿产品的市场价格大幅攀升，拉动了全球矿业投资和勘查投资，国际矿业融资环境趋于改善。矿业融资环境的改善保障了矿业投资的源头，为矿业发展注入了新的活力。矿业全球化趋势日益明显，矿业资本、技术、劳动力等生产要素和矿产品在全球的流动和配置日益向纵深发展，世界各国之间矿业和矿产品的互补、互动的依存关系正向前所未有的广度和深度发展，展示了全球矿业在合作竞争中不断发展的趋势。
中国在这一轮全球矿业周期性复苏过程中发挥着日益重要的作用。一方面中国市场的巨大需求，起到了促进全球矿业复苏的作用。石油、铜、铁矿石、铝土矿等重要矿产的全球新增需求量中，中国已占有较大的份额。另一方面中国向世界源源不断地输出了大量经济发展所必不可少的关键矿物原料，尤其是钨、锡、稀土等，既促进了世界经济的繁荣发展，又为矿业的发展注入了活力。
矿产品的旺盛需求有力地拉动了矿产品的供给及后续的矿产勘查。近年来我国经济社会快速、稳定的发展，对矿产品的需求增长迅速，供销两旺。反映在市场上是矿产品价格普遍上涨，拉动了社会对矿产勘查投入的增长。对矿产品的大量需求，激活了整个矿业产业链的运转，也拉动支撑了多种产业的发展，对社会财富和财政收入的增长、劳动力就业、区域经济发展和城镇化等方面都作出了不可替代的贡献。矿产勘查开发的繁荣复苏景象，极大地提高了全社会特别是各级政府对矿产资源勘查开发的关注和认识。
二、我国仍有巨大的找矿潜力，矿产勘查业具有广阔发展空间
中国地域辽阔，有复杂多样的地质成矿条件，是世界上为数不多的矿产资源比较丰富、矿种比较齐全配套的国家之一。经过广大地质工作者的长期辛勤探索，目前我国已发现的矿产有171种，有探明储量的矿产157种，其中40多种主要矿产探明储量居世界第3位。但是从总体上看，我国地质工作程度偏低，全国累计完成1∶5万区域地质调查184万平方千米，占全国陆地面积的19%；完成1∶5万区域矿产调查图幅1450幅，仅占全国陆地面积的6%；1∶5万化探面积仅完成125.7万平方千米，且仍有大批化探异常亟待开展检查工作。我国现在查明的资源储量中地质研究和勘查程度较低的部分所占的比重较大。
据最新的矿产资源潜力调查分析（2005年），煤矿资源丰富，但勘查程度低，不能满足大型煤炭基地建设的需要。煤矿预测深度在1000米以内未查明的远景资源量约为1.8万亿吨，查明程度为37%；铀矿资源查明程度仅为16%，仍有很大找矿潜力；非常规油气资源丰富，利用前景广阔。重要固体矿产总体勘查程度不高，查明程度为26%～59%，平均为35%，约有2/3的资源待查明；铁矿预测未查明资源总量700亿吨，查明程度47%；铜矿预测未查明资源总量1.2亿～1.56亿吨，查明程度34%～41%；铝土矿预测未查明资源总量40亿吨左右，查明程度40%；初步调查显示，我国一批正在开采的重要矿产大中型矿山中，至少有192座矿山具备一定的资源潜力。总之，我国矿产资源勘查开发潜力大，不仅西部地区、海域及深部很有潜力，而且在中东部已知的成矿带、矿集区深部找矿或发现新类型矿床也都有相当的潜力。我国商业性矿产勘查具有广阔的发展空间。
三、以改革促发展，地质勘查体制改革为商业性矿产勘查发展提供了推动力
1.地勘体制改革初见成效
1998年以来，随着我国地质勘查管理体制改革的稳步推进，国有地勘单位改革迈出新步伐，《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案》（国办发[1999]37号）下发之后，共有64万地勘队伍实行了属地化管理。公益性地质工作与商业性工作分体运行的体制框架已初步形成，经过几年的磨合运行，地勘单位转换内部运行机制，企业化经营取得积极成效。地勘单位经济总量快速增长，从1999年到2004年，各种收入之和从83亿元增加到155亿元，净资产从93亿元增加到144亿元。广大地勘单位积极融入地方经济建设，经济实力大大增强，地质工作在经济社会发展中显示出越来越重要的作用。目前，地勘单位逐渐有了探矿权的财产权意识，开始了与矿业企业和矿业投资人的合作，出现了从变现探矿权向在矿业企业占有权益的方向发展的趋势。有的地勘单位自己找矿，自己筹钱，自己开矿，个别开始出现向矿业延伸的模式，逐步向“融地于矿”的矿业社会化大生产方向发展。
2.勘查主体改革模式趋于多元化
矿产勘查体制改革是整个地质工作体制改革的重要组成部分。经过多年努力，在建立商业性矿产勘查体制方面已经取得重要进展。属地化地勘单位融入地方经济，绝大多数属地化地勘单位的状况有了较大的改善，商业性矿产勘查活动正在向产业化方向转变。各省（区、市）的地勘单位管理模式有很大差别，隶属关系多种多样，搞活地勘单位放在了不同的基点上。例如，广西壮族自治区将原分属于不同部门的地勘队伍合并；云南省地质矿产勘查开发局以局为单元重组地质勘查队伍，尝试与矿业整合上市的探索；辽宁省地质矿产勘查开发局则以搞活队以下的二级单位为着力点。对地勘单位企业化改革，各省（区、市）的安排也有很大差异。例如，内蒙古自治区政府发文加速推进改革，先分流社会管理职能，离退休人员单列管理，在职人员给足政策，稳步实行企业化经营；广东省把事业单位改革和地勘单位企业化改革合在一起，统筹安排。总之，属地化以后，地勘单位不再按照大体一致的模式改革和发展，出现了许多值得关注和引导的新动向。
3.矿业企业开始重视矿产勘查工作
随着矿业权市场的建立和完善，逐步取消给国有矿业企业无偿提供接续资源，引导矿业企业通过勘查和收购等形式获取矿业权。国内一些有远见、有能力的矿业公司开始重视依托加强矿产勘查和收购矿业权，实现企业的可持续发展。近年国内对矿产品的需求增长，危机矿山问题凸现，矿产勘查投资体制转型，使许多矿业公司意识到，商业性矿产勘查是其生存和发展的基础。福建紫金矿业股份有限公司、山东鲁能集团公司、山东招金集团有限公司、西部矿业有限公司等一批企业都加大商业性矿产勘查投入，采取多种市场运作形式获取探矿权，探矿增储，倚重地勘单位，实现资源扩张。
四、社会投资趋于活跃，商业性矿产勘查市场呈现好的发展势头
1.商业性矿产勘查投资逐年增长
总体看，近年来钢铁、煤和水泥生产过热，矿产品价格的上扬，刺激了我国矿产勘查的发展。目前，我国商业性矿产勘查体制性框架初步形成，矿业权制度逐步完善，多元化的市场主体正在形成，矿业权市场趋于活跃，商业性矿产勘查已经上路。据统计，1999～2005年，非油气矿产勘查总投入分别为29.88亿元、25.71亿元、26.33亿元、34.35亿元、33.76亿元、43.01亿元、64.63亿元。矿产勘查投资总体上呈现较好的发展势头，近两年无论是从全国还是从地域看，矿产勘查投资增长较快。如四川省2004年投入资金比2003年增长35.6%，比2002年增长111.6%，发展势头十分强劲。2004年内蒙古自治区商业性勘查资金投入达到16.9亿元，其中社会资金投入勘查达到约10亿元。
2.勘查登记和矿业权交易趋于活跃
在非油气矿产勘查登记方面，勘查许可证发放总体呈递增趋势，从1999年的4320个，递增到2005年的5763个。1999～2005年采矿许可证发放量大致在3.5万个上下波动。2005年探矿权出让宗数是1999年的29倍，采矿权出让宗数是1999年的64倍。在探矿权、采矿权转让方面，统计显示，近3年矿业权交易异常活跃，分别从2001年的54宗和509宗剧增到2005年的675宗和1333宗，交易金额也从2001年的1.07亿元和14.09亿元，剧增到2005年的8.7亿元和28.79亿元。
3.矿业权市场初步建立
1996年，《中华人民共和国矿产资源法（修正）》确立了探矿权和采矿权的有偿取得和依法转让制度，两权管理制度开始与国际接轨。1998年国务院发布3个配套法规，2001年在全国10个省开展采取竞争方式有偿出让矿业权的试点，2003年国土资源部颁布《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，矿业权作为一种特殊的商品和生产要素逐步被社会认知和认可。经过几年的发展，探矿权、采矿权出让数量和金额有了较大幅度的增长，仅2004年，全国探矿权出让就达5234件，出让价款14.98亿元（其中“招、拍、挂”出让448件，出让价款6.51亿元，分别占出让总件数和总价款的8.5%和43.46%）；2004年全国采矿权出让33170件，出让价款81.43亿元（其中“招、拍、挂”出让12884件，出让价款41.91亿元，分别占出让总件数和总价款的38.84%和51.47%）。
4.矿产勘查投入多元化、主体多元化趋势明显
矿产勘查总投入逐年增加尤其社会资金投入增长迅速。特别是在政府投入的带动下，社会资本多方面进入，国有大型矿业企业也开始重视商业性矿产勘查，寻找后备资源。虽然各地发展不平衡，但总体趋势是相同的，即矿产勘查主体多元、投资多元的格局基本形成。
在逐年增加的矿产勘查投入中，企事业单位增加的投入大大高于财政资金增加的投入。从1999年到2005年的统计资料看，1999年中央财政投入占39%，地方财政投入占16%，企事业单位投入占40%；而2005年，中央财政占17.32%，地方财政占7.21%，企事业单位占58.21%。特别是有些省（区）社会资金大量涌入，据调查山西省2000年以来社会资金投入占勘查总投入的72.98%，内蒙古自治区2005年社会资金投入占勘查总投入的70%。社会投资中大部分是民营矿业企业，特别是在探矿权“招、拍、挂”市场上，民营矿业企业已经而且还将进一步扩大显示其活力和实力。
在对外开放方面，根据中国矿业联合会地质勘查协会的不完全统计，到2005年9月，共有118家矿业公司和初级矿产勘查公司进入中国寻求矿产勘查投资项目。其中大型矿业公司12家，初级勘查公司106家。但从总体上看，我国矿产勘查对外开放落后于其他行业。在各国引资勘查环境评估中，中国的勘查投资环境排序在后的态势没有根本性变化。在世界矿产勘查风险筹资市场中，中国所占的份额不足总额的1%；在中国引进外资中，矿产勘查的份额，不足总额的0.1%；在中国商业性矿产勘查总投资中，引进外资的份额，不足总额的2%。

5. 我国商业性矿产勘查存在的问题和原因分析

在计划经济体制下，我国在矿产勘查领域形成了一整套通过国家行政体系配置资源、保障资源供给的体制，形成了矿产勘查与公益性地质工作在大的地质工作框架体系内混合封闭运行、与矿业脱节的运行机制。适应我国经济体制改革的要求，逐步建立公益性和商业性地质工作分体运行的新体制，其中矿产勘查体制改革成为建立地质工作新体制的重点和难点。受商业性矿产勘查体制转型难度较大的影响，当前我国商业性矿产勘查市场需求旺盛和有效供给不足并存，勘查登记和矿业权交易活跃与资源增储缓慢并存，在旺盛的需求条件下，却没有出现与之相适应的商业性矿产勘查市场的繁荣景象。市场需求与资源供给之间形成背离和反差，反映出我国商业性矿产勘查的发展还存在许多亟待解决或规范的问题。
一、当前商业性矿产勘查存在的主要问题
目前，尽管商业性矿产勘查从总体上看有了较大的发展，但与经济社会发展对矿产资源的需求相比，仍然存在较大差距，一些主要矿产资源约束并未因此而缓解，有些还越来越突出。问题主要表现为以下方面。
（一）矿产勘查的发展赶不上国民经济发展的需要，特别是风险勘查比较薄弱
目前，我国国内矿产勘查的发展赶不上矿业发展的需要，矿业的发展赶不上经济社会发展的需要。近几年我国资源供需缺口持续扩大，矿产品进口量大幅攀升，对国际原材料市场的依赖程度越来越高。由于主要原材料市场供不应求，导致几乎所有原材料及其制品的价格急剧上涨，贸易逆差迅猛扩大。2005年，我国矿产品及其相关产品进出口贸易总额达3074.95亿美元，同比增长27.58%。近年我国矿产资源供需关系出现了“两增两减”的新特点：即矿产品消费迅速增长，超过了生产增长速度；矿产品进口量和进口额迅速增长，对外依存度不断提高；主要矿产资源储量不断减少，保障程度降低；主要矿山产能减少，供需矛盾加剧。随着我国经济快速增长态势的进一步发展，重要矿产资源供需矛盾不断加剧。如果近期内不能取得重要矿产勘查找矿的重大突破，石油、铁、铜、铝、锰、铬、钾盐等大宗紧缺矿产将长期依赖进口解决。在矿产勘查投入方面，矿产勘查的资金投入占矿业总产值的比例偏低。福建省2003年矿业总产值为60.7亿元，矿产勘查仅为5295万元，占总产值的0.9%，其中金属矿产和能源矿产的总产值为34.4亿元，勘查投入占的比例为1.5%，也不高。江西省2003年矿业总产值85.8亿元，勘查投入仅为5062万元，占矿业总产值的0.59%。同时投资主体虽然趋于多元化，社会投入比重不断上升，但据分析，真正的风险勘查资金少，现在许多正在勘查的项目，多为依托过去已做过工作、有相当基础的项目，真正从事风险勘查的并不多。
（二）新发现矿产地（矿点）总体呈减少趋势，重大突破不多
与历史上相比，20世纪90年代以来我国矿产勘查中的钻探工作量大幅减少，每年的新发现矿产地也相应地呈现减少趋势。2002年以后略有回升趋势（如图3-18所示）。目前，被掌握的矿业权或勘查靶区，大部分都是20世纪八九十年代发现的矿产异常点或矿点，目前的绝大部分勘查资金也都是投向这些地方，而用于空白地进行风险勘查或是普查的非常少，基本上都是在吃过去留下的家底。据辽宁、甘肃两省调研情况反映，目前通过对已往二次资料开发取得的矿产勘查成果约占1/2～3/4。主要原因是在新区基础地质工作较低地区开展工作投资大、风险高，一般企业难以承受。因此，从这个意义说，目前商业性矿产勘查难以实现持续发展。

图3-18 20世纪80年代以来矿产勘查新发现矿产地情况

（三）新增储量赶不上消耗储量
1999～2003年，我国石油、钢和铜的产量分别年均增长1.2%、18.5%和10.4%，消费量分别年均增长8.4%、20.4%和29.0%，而石油剩余可采储量则减少了5838.90万吨，铁、铜矿的资源量分别平均增长仅为8.5%和19.1%。可见，矿产消费增长远远超过了生产量的增长，生产量的增长又超过资源量的增长。以铁矿石为例，到2010年、2020年我国铁矿石的预测需求量分别为5.29亿和5.34亿吨，铁矿石进口量分别为1.66亿和1.58亿吨，但到2004年这些数字均被突破，矿产品进口量和进口额迅速增长，对外依存度不断提高；主要矿产资源储量不断减少，保障程度降低。矿产储量的增长赶不上矿产储量的消耗，出现储量的负增长。
（四）老矿山资源危机，接替资源紧张
我国大部分主要生产矿山已进入中、晚期阶段，据有关方面预测，其中铁矿20年内实际生产能力将消失54%，9大有色金属基地产能下降；到2010年铅锌、钨、锡矿将下降61%～74%，铜也将明显下降。重要矿产剩余可采储量总体减少。如云南个旧锡矿，累计探明储量200万吨，经长期大量开采，目前矿山基础储量仅剩30.3万吨，仅够5年开采。老矿山资源危机，接替资源紧张的状况已引起国家的高度关注。
（五）商业性矿产勘查存在“吃老本”现象
据调研反映情况，目前的探矿权设置是建立在原先国家出资勘查形成的成果基础上，虽有很大成效，但多数是对过去地质工作资料的“二次开发”，属于“吃老本”类型，真正的风险普查投入并不多，投资者看重的是矿产勘查成果开发的收益，对高风险的商业性矿产勘查过程并不热心。从勘查资金的矿种投向来看，能源矿产（主要是煤）、贵金属矿产和有色金属矿产所占比例较高。从我国经济的快速发展看，对资源的强劲需求还将保持相当长的一段时期，所以说，资源开发的步伐也将越来越快，仅靠过去留下的家底是难以满足经济可持续发展的需要的。所以说，如何鼓励、促进适当规模资金投向新矿产地的勘查，是关系到矿产资源可持续供应难以回避的一个重大课题。
（六）矿产勘查资本不足
矿产勘查资本是勘查生产活动的最重要的要素和推动力。随着地勘体制改革，国家资本大量退出了矿产勘查领域，只留下的一小部分（如地质大调查、资源补偿费、属地化后的地勘费基数中用于矿产勘查的部分），远不足以承担为我国矿业发展提供矿产资源储量的使命。国家资本退出矿产勘查后，又没有同步引入市场资本，社会资本投入明显不足，造成了矿产勘查资本的缺位。此外，矿业资本市场尚不成熟，矿产勘查的风险资金只能靠直接投资方式筹集，间接筹集方式根本没有启动。
（七）矿业权市场存在诸多问题
在矿业权运作上，以矿业权市场为核心的市场体系还没有形成，市场准入退出机制、运行规则尚不完善和规范，重一级市场，轻二级市场。各类勘查要素没有实现有效配置，整个矿产勘查活动处于一个探矿权积压、资本积压、技术积压、勘查劳动力积压的低产出、高成本状态。
（八）地质勘查人才流失、队伍老化十分严重
地质人才短缺正在成为地质工作实现大发展的重要瓶颈之一。一方面受前几年地质工作不景气等原因的影响，人才流失严重，老一代地质人才逐步离退；另一方面后继的人才队伍培养，又不能适应新形势下地质工作发展的需要，能从事野外一线工作的技术骨干少，人才断层已经出现。特别是技术骨干缺乏，已经严重影响到地勘工作的发展。当前国有地勘单位“新招收毕业生难、留住人才难”成为普遍现象。随着地质工作任务的增加，地质人才普遍缺乏，特别是缺乏直接从事野外地质工作的骨干人才，许多地勘单位为解燃眉之急，只能返聘离退休地质人才从事野外地质勘查工作。地质人才队伍不仅数量不足，骨干缺乏，而且结构严重失衡，中青年地质骨干人才数量少，物化探、测量和钻探等专业的技术力量极缺，技能型人才也比较缺乏，从事野外一线的高级地质人才十分短缺。
（九）公益性地质调查工作与商业性矿产勘查需求不够衔接，满足不了商业性矿产勘查对基础地质调查的需要
目前资料汇交管理和服务工作中存在许多问题，投资者对“公益性地质不公益”的现象反映强烈。由于政策法规不配套，致使大量地质资料无法向社会提供公开利用。欠交地质资料数量较多，资料馆藏机构信息资源不足。地质资料汇交管理工作尚未到位，没有建立起有效的汇交管理监督体系。地质资料生产单位没有按有关规定及时、保质汇交资料。大量地质资料没有及时汇交，造成资料馆藏机构没有充足、最新的权威数据。资料馆藏机构体制不顺。一些地质大调查项目承担单位只向地调局资料管理部门汇交资料，而没有按《地质资料管理条例》的规定向政府部门汇交资料。地学数据库管理和服务水平不高。数据信息分散管理，形成信息孤岛，存储、维护、服务所依赖的技术、系统大量异构，标准化程度低，大大增加了数据信息的管理和成果应用的难度。分散的数据组织管理模式导致信息共享程度低、资源浪费等问题。资料馆藏机构的资料库房、装具、现代信息技术装备等基础设施水平普遍较差，资料保管条件差，通过网络提供服务的能力不强。受馆藏机构工作人员数量、素质等自身条件的限制，难以深入开展地质资料的综合研究。对现有的成果不能及时向社会发布，相关需求不能及时满足，服务水平低，只能维持日常工作，不能适应现代信息技术给资料工作带来的巨大变化。
二、原因分析
商业性矿产勘查存在的问题从根本上说是体制转换时期的产物，是改革和发展中的问题。其主要原因是：
（一）认识有误区，传统运行机制惯性很大
由于在计划经济体制下把矿产勘查长期与矿业分离，以地勘费的核销制度和地质成果的无偿使用为特点，形成“国家出资——地勘单位找矿——矿山企业开矿——国家再出资找矿”的运行机制，强调“为国家找矿”。因此我们习惯上把商业性矿产勘查当作地质工作的一部分，无论是从管理体制还是投入机制上都习惯于依赖地质工作事业机制运行，在当前的转型时期，这种传统运行机制的惯性依然很大。实际上，商业性矿产勘查更应是矿业不可分割的一部分，无论从勘查生产的实物形态、价值形态还是资金循环来看，矿产勘查都应是矿业再生产的不可缺少的环节。通过后续的矿业销售收入取得回报、实现扩大再生产，是实现商业性矿产勘查投资良性循环的根本途径。因此，只有把矿产勘查当成矿业的一部分，才能从根本上解决地质工作同它服务对象的结合问题；过去长期结合的不甚紧密，原因就在于地质工作统统由国家拿钱，用完核销，矿产勘查可以不依赖于后续矿业开发就能实现再生产。如图3-19所示。

图3-19 商业性矿产勘查与地质工作和矿业的关系示意图

（二）政策法规不完善，权益缺乏保障
当前在实际工作中不同程度地存在着有法不依、无法可依、监督不力的现象。《中华人民共和国矿产资源法》规定，国家征收矿产资源补偿费体现所有者权益，凭国家政治权力征收矿产资源税，是国民收入的一部分；征收探矿权使用费和采矿权使用费体现有偿取得探矿权、采矿权。由于中央没有统一的探矿权、采矿权有偿出让收益的征收、处置办法，所以各级地方政府将收益自行分割处置，一般市（县）得70%，省（区）得30%。矿产资源国家所有者的权益并没有得到体现。现在，由于国有地勘单位反映强烈，所以为了体现国有地勘单位勘查成果的技术劳动价值，法定矿业权出让后其价款扣除投入成本后溢价部分给地勘单位10%～20%利益。现行《中华人民共和国矿产资源法》及相关法规许多内容已经不能适应市场经济发展的要求。目前在推进矿产资源市场化改革中出现的一些热点问题，难以在现行法律法规中找到解决的法律依据。一是对矿业权在理论上有不同认识，集中表现在对矿产资源所有权与使用权及其关系有不同认识，使实践中解决“产权明晰”问题十分严重；二是对国家出资勘查形成的矿业权的权益归属之争激烈。国办发[2003]76号文对此已有规定，但仍未解决争议；三是市场准入退出机制及探矿权的“招、拍、挂”方面没有具体法律规定，主管部门与不同利益主体之间从认识到实践，歧见较大；四是对矿产资源主管部门在探矿权采矿权市场中的地位和作用尚无明确的法律规定；五是探矿权人的权益保护法律规定也不明确。
（三）市场主体改革滞后
鉴于我国矿产勘查的现实情况，原国有地勘单位和国有矿山企业构成我国矿产勘查市场两个重要主体，在找矿和用矿两个领域都存在“双轨制”运行，形成探采双向的体制性障碍。目前的国有地勘单位事业型地勘体制基本框架仍未改变，依然是事业单位的外壳，保留着地勘费基数，矿产勘查也没有作为产业来运作，勘查投入仍作为经费管理，实行经费核销制，不进行货币形态的投入产出对比。矿产勘查的产出只有实物统计（发现矿点、实物工作量），没有价值统计。仍然强调财政投资、事业机制找矿，难以用合理机制提高找矿效果和找到满足市场需求的矿产。地勘单位同时承担地质大调查等公益性地质工作，与商业性地质工作混合运行。由于受投资能力限制，地勘单位登记了大量勘查区块，但投入的很少，形成占而不探，造成社会资金想投而没有地盘的局面。客观上阻碍了商业性矿产勘查市场的发育。由于认识上和其他方面的具体原因，当前公益性和商业性矿产勘查混合运行的格局依然存在，不利于形成公平公正的商业性矿产勘查的市场秩序。
另一方面，许多国有矿山企业至今没有把矿产勘查当成企业持续生产的一个不可缺少的生产流程，没有考虑自己解决后备资源问题，不把寻找企业的后续资源当成自己的责任，仍希望政府给予解决，而政府有关部门总是能予以支持。某省煤炭集团公司，在煤炭大涨价的情况下，每天利润100万元，但依然不愿投资煤田勘查，以致该省煤田地质局只好远赴外省打工。江西德兴铜矿2003年的销售收入105亿元，所属6个矿山有5个后备资源紧张，但每年只能拿出260万～280万元搞生产探矿，更谈不上风险勘探投入。他们认为，国有老矿山后备资源不足应由国家考虑。这种传统的依赖国家提供矿产地的习惯心态，对商业性矿产勘查的发展十分不利。
近年来，民营矿业企业得到了很大的发展，已形成市场主体之一，但规模大、技术先进、运行规范的企业还比较少。大部分是小型企业，运作不规范的负面影响较大。
还有，矿产勘查对内对外开放滞后，新的市场主体难以形成，不利于形成有活力的勘查市场，也不利于对国有勘查开发主体形成改革的“竞争倒逼机制”。
（四）缺乏良好的投资环境，勘查投融资不畅
由于矿业权保证程度低，税费混乱，中央和地方政策不协调，矿业活动与土地使用不协调，地方保护主义等现象的存在，我国矿业投资环境总体并不理想。
在矿业权的权益保障上，矿业权的法律地位不明确，财产权地位难以落实。矿业权与相邻权利冲突，缺乏保障。如对于探矿权优先获得采矿权的规定，在实际运作中受到质疑。探矿权人无法保证获得采矿权，对勘查的收益预期不明确。而对于“优先权”，有些地方政府把它理解成同等“价款”的优先，即探矿成功之后还要政府主管部门拍卖，价优者优先，更增加了投资者的顾虑。
对矿业权管理相关政策缺乏明确解释，存在“一种政策、各自表述”的混乱现象。实际运作中，矿业权作为财产权的归属不清，有的把矿产资源的所有权延伸到矿业权客体上，于是国家所有就变成大家所有，地方政府可以干预，当地群众也可以干预。而在种种干扰面前，当地国土资源管理部门和司法机关都无能为力。江西某铜矿反映：“风险勘探太难了，一旦有所发现，当地村民就群起而攻之，你求助政府，他反而理直气壮说：资源是国家的，我就代表国家。”福建某县国土资源局反映：在一些地区，政府批准的矿业权不管用，村、乡级政府侵占矿业权招商引资。一些探矿权人反映：在探矿权年检时，地方政府为了地方利益，把地质信息给扩散出去，让地方企业开矿，阻碍探矿权人开发。一些民营矿业公司也反映，不敢大范围寻求探矿权面积，因为只要你找到了，地方政府和当地村民就进入开采。
（五）市场体系不健全，市场运行欠规范
表现为市场不发育，体系不完善，缺乏有形市场和市场规则；矿业权管理不规范；市场主体不到位；中介服务体系没有形成。商业性矿产勘查缺少一个规范有序的市场运行环境。矿业权市场不发育，主要表现在：一级市场活跃，二级市场不发育。由于政府通过行政权力确定、批准、运作矿业权，特别是运用资源补偿费，通过招拍挂出让矿业权，实质上形成了对市场的操纵和垄断。其中，由政府出资形成矿业权的“再出让”，从理论上说，已经不属于一级市场，而是二级市场。政府对二级市场的过多干预，必然影响矿业权市场的正常发展。有的省几乎用一级市场完全代替了二级市场，使市场的作用受到严重束缚，不利于市场健康发展。
矿产勘查市场上重要的一个要素市场——勘查资本市场的缺位也是当前勘查市场不发育的重要表现。云南地勘局组建的产权多元的矿产勘查公司准备上市，但经过多年运作始终未果，原因就在于矿产勘查风险大，矿业权评估和勘查投入资本化难以得到社会的广泛认可，在政策制度层面存在诸多障碍，所以很难筹集资金。这种勘查资本市场的缺位，正是我国风险较大的普查评价投入不足的深层次原因。
围绕矿业权市场正常运作的中介服务也不健全，中介机构资质管理不严，缺乏行业自律；评估方法欠合理；特别是评估本身受到多方干扰，随意性很大，缺乏公正性。其他各种咨询业务基本处于空白。加之公益性地质信息的披露很不充分，各个矿业权人之间以及矿业权人同矿业资本投资者之间，缺乏必要的信息沟通，严重影响了市场作用充分、全面的发挥。我国中介机构独立性不够，缺乏法律约束和诚信，以追求利益最大化为目标，也是存在的突出问题。
（六）行政审批不规范与政企不分
现行矿政管理不能适应商业性矿产勘查市场发展的需要，行政审批不规范，存在地方保护主义；地方政府掌控资源、配置资源、追求权益的现象严重；政府参与经营，使得资本性投入和非资本性投入并存，对市场的规范和社会投资的进入都产生了很大的负面影响。当前，政府掌控矿业权，特别是掌控初级探矿权，具有普遍性。具体表现在如下方面。
1.随意增设行政许可
勘查登记多级审查，层层设障。现行的勘查登记管理制度规定，探矿权是两级审批，探矿权管理机关审批授予探矿权时，在勘查和开采审批数据库未建成联网前，应由其下一级地质矿产主管部门进行核查，以免造成矿权的重叠。但在实际执行过程中，出现了层层初审，个别地方已出现须经乡镇初审的情况。这不仅给探矿权申请人造成了较重的负担，更重要的是地方地质矿产主管部门因受地方保护利益的影响，借核查之名，将一些探矿权价值较大的勘查区以种种借口转给地方矿山企业申请探矿权。
2.矿业权招标、拍卖、挂牌运行不规范
由于对于矿业权的权利和经济关系认识不清，导致实际操作中出现了很多问题。对于矿业权“招、拍、挂”问题，简单地把“招、拍、挂”与市场配置方式等同，客观上抬高了探矿权进入的门槛，不利于社会资金进入风险勘探。不符合国际上对于探矿权取得遵循“先申请者先取得”的一般原则。有的矿产资源主管部门，把本地区成矿条件有利地区自行划出，只要有人在区内申请探矿权，即实行招、拍、挂；甚至个别的即使不在区内找矿，只要有人申请探矿，就在申请地点找人整理资料、评估，实行“招、拍、挂”。严重的是一些地方只要一有人来申请登记，政府就实行“招、拍、挂”。甚至对不属于本级政府直接控制的矿业权，也要求实行招标拍卖挂牌出让。比如有的省，把地勘单位对外合作的矿业权，也要求实行“招、拍、挂”，这显然侵犯了法人财产权，干扰了企业和单位的正常生产经营活动。这种做法对发展商业性矿产勘查极为不利。还有的地勘单位转让探矿权时，要由政府主管部门“招、拍、挂”，还要从中收取成本费，认为这是调节地勘单位所获得的高额收益。这显然违背了《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》的规定，从而抬高了勘查的准入门槛，严重影响了社会资金进入矿产勘查领域。
3.政府直接经营矿业权
一些地方政府利用财政性资金立项，直接对勘查区块进行投入，把勘查技术劳务发包给地勘单位，政府拥有矿业权，这显然有悖于政企分开的原则。有的地方政府主管部门，把出让探矿权当成增加收益的一种途径。他们利用资源补偿费自立地质找矿项目，直接从事商业性矿产勘查，勘查技术和劳务委托地勘单位进行，一旦形成矿业权，便由政府出面，出让矿业权，所得收入或者补充地方财政不足，或者用于滚动发展，再立项找矿。任何资金一经进入商业性矿产勘查，就构成了生产经营活动，就要遵守这方面的游戏规则。但一些政府并没有办理这方面的手续，就既当裁判员，又当运动员，严重影响了市场的公平和公正。政府直接参与经营，以追求权益最大化为目标，对社会资金的投入，产生了挤出效应。同时对风险比较大的矿产普查前期评价，并没有起到拾遗补缺的作用，没有发挥财政性资金对社会资金应有的引导和调控作用。
（七）技术和人才制约
一方面，我国地质科技、教育和人才问题突出，地质理论和科技自主创新能力低，地质教育薄弱，野外地质工作待遇低，人才结构不合理，出现新的人才断层。而另一方面，我国矿产资源自然条件差，而且随着找矿区域逐步转向西部、外围和深部，找矿难度增大，固体矿产勘查技术装备落后，勘查找矿技术进步满足不了要求。在人才队伍上，受上个世纪90年代以来的全球性地质勘查不景气的影响，加上国有地勘单位改革发展的影响，地质人才流失严重，中青年勘查找矿骨干力量形成断层。技术和人才的不足，也制约了我国矿产勘查的发展。据调查，地勘单位普遍反映“矿产勘查技术人员缺乏，难以满足工作需要”。据有关测算，目前平均每个勘查项目从业人员只有5人，技术人员只有2人，高级技术人员0.3人。产生人才问题的原因：一是国有地勘单位、国有矿山企业缺乏技术人才的激励机制；二是地质教育结构偏颇，结构不合理，培养与需求脱节；三是缺乏行业指导、技术交流、继续教育；四是“产、学、研”结合不够。

6. 我国商业性矿产勘查发展现状

1999年，国务院办公厅颁布了《地质勘查队伍管理体制改革方案》（国办发[1999]37号），我国地勘体制改革与发展进入市场经济转型期。这次改革，明确了地勘行业未来改革与发展方向（即市场化、企业化），实现了公益性地质工作与商业性地质工作分体运行、分开管理。从近6年的实践看，公益性地质工作取得了实质性进展；商业性矿产勘查工作由于受种种因素的影响和制约，目前其规模、找矿效果还远不理想，这与纵向一体化的油气矿产勘查开发形成明显的“二元”结构，也成为解决我国资源瓶颈问题的核心问题之一。
总之，在地勘体制转型期内，商业性矿产勘查总的讲还处于从以外延式发展为主向更侧重于内涵式发展的深刻变革时期。当前的商业性矿产勘查还需要得到各个层面的推进和相关政策支持，以推动商业性矿产勘查产业快速成长起来并走上市场化、企业化健康发展之路。为此，有必要充分了解并认识当前商业性矿产勘查基本现状。
一、商业性矿产勘查登记情况
自1999年公益性与商业性地质工作分开管理以来，从我国非油气矿产勘查登记情况看，无论是探矿权还是采矿权，其数量都是逐年递增的，而且增长幅度较大。探矿权从1999年的4320个增加到2004年的16349个，增长了近4倍；采矿权从26073个递增至2004年的114711个，增长了4.5倍。各年许可证数和批准登记的面积见表3-1。
表3-1 1999～2004年勘查、采矿登记情况


从批准的勘查许可证矿种类别看，贵金属、有色金属矿产勘查证占了很大比重，贵金属占37.42%，有色金属占25.20%。从结构变化趋势看，贵金属从2000年到2003年是呈递减趋势，2004年快速上升；有色金属和其他矿产基本上是呈递增趋势。而在批准的采矿许可证中，非金属矿产占了较高比重，高达80.67%，各年变化幅度呈曲线上升，主要是受矿产品市场价格波动影响所致。1999～2004年各年情况见表3-2。
表3-2 1999～2004年勘查、采矿许可证发放情况（按矿种，不含油气）


从勘查许可证获得者的经济类型看，国有企业逐年降低，由2000年的81.1%下降到2004年的52.08%，这与国有资本逐渐退出矿产勘查领域直接有关；私营企业由2000年的2.8%上升到2004年的12.28%，说明我国非国有经济企业进入矿产勘查领域趋势在上升（见表3-3）。从表3-3可以很直观地看出，我国商业性矿产资源勘查投资渠道已逐步趋于社会化。
表3-3 我国不同经济类型企业取得勘查许可证情况


从许可证的东、中、西部地区分布情况看，勘查许可证主要分布在西部地区，6年（1999～2004年）的比例全都超过了50%；在采矿权许可证方面，东部和西部各年比例相当，基本都在30%～40%之间；中部则在30%以内，见表3-4。
表3-4 勘查、采矿许可证发放情况（按地区，不含油气）单位：%


从表3-4可见看，我国矿产勘查投资近几年投资重点在西部，这与我国西部大开发战略的实施密切相关，也与我国后备矿产资源供应基地主要集中在西部地区这一特点有关。
二、商业性矿产（非油气）勘查投资及变化趋势
（一）矿产勘查投入规模情况
1999～2004年，我国非油气矿产勘查总投入分别为29.88亿元、25.71亿元、26.33亿元、34.35亿元、33.76亿元、43.01亿元。总体上呈曲线上升趋势，波动起伏较大，减少幅度最大的是2000年，比1999年减少了4.17亿元；上升幅度最大的是2004年，比2003年增加了9.25亿元。2004年是6年中投资最高的一年，这与我国近两年高度重视资源问题有关。如图3-1所示。

图3-1 1999～2004年矿产勘查投入情况

（二）投资来源情况
1999～2004年，我国非油气矿产勘查投入主要来源于4个方面：一是中央财政，占总投入的36%；二是地方财政，占17%；三是企事业投入，占43%；四是其他投入，仅占4%。如图3-2所示。
（三）矿产勘查投资地区分布和结构
1999～2004年，我国非油气矿产勘查总投资区域分布是极不平衡的。投资重点区域集中在河北、浙江、安徽、山东、广东、云南和新疆，这7个省、区的勘查投资额度超过了10个亿，最高的是山东，接近16个亿。如图3-3所示。

图3-2 1999～2004年非油气矿产勘查投入来源


图3-3 1999～2004年非油气矿产勘查投入的区域分布

从东、中、西部地区分布看，6年中东部、中部和西部的矿产勘查投资总的比例分别为40%、22%和38%。如图3-4所示。
从投资比例变化情况看，东部投资比例从1999年的35.88%变为34.63%；中部投资比例从1999年的24.16%变为25.79%；西部投资比例从1999年的39.96%变为43.49%。这也充分说明，我国矿产勘查投资已明显呈现从东部向西部转移的趋势。见表3-5。

图3-4 1999～2004年非油气矿产勘查投入区域分布

表3-5 矿产勘查投资比例东、中、西部地区变化单位：万元


（四）部门投资结构情况
从矿产勘查投资的实施部门看，属地化地勘单位是商业性矿产勘查投入的主要完成者，占75%。由此可以断定，我国目前商业性矿产勘查工作主要仍由属地化单位承担；地质调查局组织实施的矿产勘查只占到4%；其他矿产勘查则是由冶金、有色、煤炭、化工、建材等工业部门地勘队伍承担的，占23%。如图3-5所示。

图3-5 2001～2004年非油气矿产勘查完成投入情况（分部门）

（五），矿种投资结构
从矿产勘查投入的矿种看，能源矿产、贵金属矿产投资比例较高，从6年合计比例看，能源和贵金属比例分别达到了24.51%和15.97%，但二者各年总体上呈现下降趋势，尤其是贵金属，一直呈现递减趋势，直到2004年开始有了回升；有色金属矿产勘查投入所占比例也相对较高，6年平均所占比例为11.05%，总体呈递增趋势。详见表3-6、图3-6所示。
表3-6 地质勘查投入矿种比例情况（不含油气）单位：%



图3-6 矿产勘查投入矿种比例变化情况

从6年来各类矿种投资来源比例结构看，国家投资的重点主要是黑色金属、有色金属、贵金属、稀有和稀散金属以及非金属矿产，6年合计比例都超过了75%（见表3-7）。从表3-7中还可看出，国家对能源矿产投入从2002年开始大幅减少，2004年仅占到24.02%，与2001年相比减少了2/3。水汽矿产的勘查主要由企事业投资，非财政投资超过了国家财政投资，达71.77%。外商投资一直保持着很小的份额，平均仅为3.01%。
表3-7 矿种投入来源比例结构情况


续表


续表


三、完成工作量情况
1999～2004年，全国累计完成钻探工作量达1270万米，各年工作情况不一，最低的一年是2001年，仅有151.09万米，2004年上升至298.34万米，从近3年变化趋势看，呈现明显的上升趋势。钻探工作量的变化趋势与勘查投入的变化基本上是一致的。如图3-7所示。

图3-7 1999～2004年完成钻探工作量

与勘查投入分析的结论一致，从钻探工作量完成的部门看，主要实物工作量是由属地化单位完成的，占整个工作量的67%，这说明属地化地勘队伍仍然是非油气矿产勘查的主力军。如图3-8所示。

图3-8 1999～2004年完成标准钻探工作量部门结构分布

从钻探工作量地区结构看，西部完成了531.85万米，占41.88%，中部与东部相当，占27.55%和30.56%。如图3-9所示。

图3-9 矿产勘查完成钻探工作量地区结构

四、商业性矿产勘查投入人员情况
1999～2004年，全国各年矿产勘查人员基本保持在5万～7.5万人左右，其中技术人员则保持在2.5万～3万人左右，相对较为平稳，人员变动幅度不大。如图3-1O所示。
截至2004年底，矿产勘查从业人员部门分布情况是：属地化地勘单位勘查力量占76%，中国地质调查局占2%，其他工业部门的勘查力量占22%。如图3-11所示。

图3-10 1999～2004年矿产勘查从业人员和技术人员变化


图3-11 2004年末矿产勘查从业人员部门构成

五、矿业权流转情况
自2002年以后，我国探矿权、采矿权交易异常活跃。2002年与2001年相比，探矿权的转让宗数从54宗增加到163宗，交易金额从1.07亿元增加到5.37亿元；采矿权的转让宗数从509宗增加到2388宗，交易金额从14.09亿元增加到31.29亿元。之后两年中矿业权出让交易量和金额迅猛增长，到2004年，探矿权出让了5196宗，交易金额为14.97亿元；采矿权出让了33127宗，交易金额为81.43亿元（见表3-13和表3-14）。从出让矿种类别看，探矿权出让宗数由高到低顺序依次是：贵金属（占30%）、有色金属（占27%）、黑色金属（占17%）、能源矿产（占12%）、非金属（占11%）、水汽矿产（占2%）和稀有稀散金属矿产（占1%）。采矿权依次是：非金属、能源矿产、黑色金属、有色金属、贵金属、水汽矿产和稀有稀散金属矿产。如图3-12、图3-13所示。
表3-13 探矿权转让宗数及转让交易额——按矿种


表3-14 采矿权转让宗数及转让交易额——按矿种



图3-12 1999～2004年探矿权出让结构（按矿种）


图3-13 1999～2004年采矿权出让结构（按矿种）

从矿业权出让宗数的地区排名看，探矿权出让排在前10位的是：西藏、云南、福建、河南、甘肃、四川、河北、吉林、贵州、青海；采矿权出让排在前10位的是：山东、浙江、广西、吉林、黑龙江、辽宁、湖南、四川、福建、贵州。如图3-14和图3-15所示。
从东、中、西部地区矿业权出让情况看，西部地区探矿权出让占了2/3，东、中部地区占1/3，这表明我国矿产勘查主要集中于西部地区。中部地区采矿权出让明显占据优势，占了36.97%，东部和西部地区分别占34.48%和28.55%。如图3-16所示。

图3-14 探矿权出让交易地区结构


图3-15 采矿权出让交易地区结构


图3-16 1999～2004年矿业权出让宗数情况

从交易额看，探矿权交易额依中、西、东部顺序下降排列；采矿权则依东、中、西部顺序下降排列。如图3-17所示。

图3-17 探矿权出让金额示意图

7. 促进商业性矿产勘查发展的意义

促进和发展商业性矿产勘查，对于建立符合社会主义市场经济要求的地质勘查及矿业新体制和新机制，解放矿产勘查生产力，从根本上提高资源保障能力，建立资源安全供应的新机制，促进我国矿业对外开放，促进我国矿产勘查开发融入全球矿业市场，都具有十分重要的意义。
（1）有利于建立符合社会主义市场经济要求的地质勘查及矿业新体制和新机制。一方面，商业性矿产勘查是地质工作的主体，地质工作在国民经济中的地位和作用，主要是通过商业性地质工作体现的（其中主要是商业性矿产勘查）。在大多数市场经济国家，商业性地质工作在整个地质工作中的投入比重都是高达80%以上（美国商业性地质工作和公益性地质工作的比例是85∶15，法国是80∶20，澳大利亚是95∶5）。我国现阶段商业性地质工作投资在全部地质工作的投入中也占较大的比例，近两年我国商业性固体矿产投入占除油气外地质工作投入的70%～80%。可见，商业性地质工作在整个地质工作中占据主体地位。因此，占据主体地位的商业性矿产勘查的逐步规范和健康发展，有利于推动地勘体制的改进和完善。另一方面，商业性矿产勘查又是矿业的重要组成部分，是矿山生命周期的起点。在社会主义市场经济条件下，过去矿产勘查与矿业开发分属于国民经济两个“生产车间”的运行模式已经不复存在，矿产勘查与矿业开发必须相互融合、相互衔接。因此，商业性矿产勘查的发展，必将对我国地质勘查和矿业新体制和新机制的建立产生深刻的影响。
（2）有利于解放和发展矿产勘查生产力、从根本上提高我国资源保障能力。矿产勘查是矿业生命周期的起点，是矿业的“孵化器”，矿产勘查为整个矿业和工业持续稳定发展提供资源基础。经济建设和社会发展所需要的能源和原材料，大多都是矿产资源提供的。可以说任何生产部门都离不开利用矿产资源及其后续产品。经济发展的各个时期，都要有不同的地质工作和矿产资源来支持，特别是21世纪，能源和重要矿产资源保障成为地质勘查工作的首要任务。在市场经济条件下，只有通过有效的商业性勘查机制，建立市场配置勘查要素的新机制，才能充分释放勘查生产力，为国民经济提供源源不断的矿产资源。地质勘查工作的资源增储效应主要是通过商业性矿产勘查得以体现的。
（3）有利于拉动区域社会经济的发展。一方面，商业性矿产勘查具有较强的经济拉动效应。2003年矿产勘查总投入259.76亿元，同期矿山企业145406家，其中大中型企业1881家，共实现工业总产值5968亿元。矿产勘查投入对区域经济具有较强的拉动作用。根据2003年统计数据分析，矿产勘查投入的乘数效应（拉动作用）平均达到83倍，也就是说1个单位的矿产勘查投入平均可以带动形成83个单位的矿产资源开发工业产值。另一方面，商业性矿产勘查具有明显的就业效应。2003年矿产勘查总投入259.76亿元，而同期矿产勘查开发的总就业人数达951万人，其中矿产勘查21万人，矿产资源开发就业930万人。矿产勘查投入的就业效应达21人/万元，即平均每万元投入可以创造和引致21人的就业需求（就业机会）。随着我国矿产勘查新体制的确立以及投资效率的提高，矿产勘查对社会经济的拉动效应有望进一步提高。

8. 民营矿业发展与商业性矿产勘查

当前，作为民营经济重要组成部分的民营矿业经济有了很大的发展，并在经济、社会发展中发挥了不可替代的重要作用。在2005年颁布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》的推动下，将更加快其发展速度，民营矿业企业已成为市场主体之一。
一、我国民营矿业发展历程
我国民营矿业实质上早已存在，但对它的认识也是与时俱进的，这从政府部门矿产资源利用情况统计年报中可以得到反映；在1988年以前只单一的统计国营矿山企业情况；1989～1995年，除统计国有国营矿山外，还统计了集体、个体矿山开发利用情况；1996～1998年，统计科目改变为国有及其他经济类型大中型矿山和非国有及小型矿山，首次提出了按矿山经济类型统计，并首次把“非国有矿山企业”的开采利用情况列入政府部门正式统计工作；1999年以来，更明确按经济类型进行统计，且内容更加明细、丰富，它包括：国有企业、集体企业、联营企业、股份合作企业、有限责任公司、股份有限公司、私营企业、港澳台商投资企业、外商投资企业、其他类型企业。民营矿业经济在我国经济体系中已经有了自己相应的地位。
民营矿业是随着改革开放的深入、计划经济向市场经济的转变和相关法规体系的建立、完善而发展，基本上可以分为3个阶段：
第一阶段是1986年《中华人民共和国矿产资源法》颁布之前。民营矿业在中华人民共和国成立时就已存在，但在党的十一届三中全会前，基于当时的历史条件下，民营矿业仅以极少数的个体采矿和乡镇集体企业形式存在；在党的十一届三中全会后至《中华人民共和国矿产资源法》颁布前，进入改革开放初期阶段，这个阶段民营矿业发展的特点是无法可依，所有制形式单调，并在“大矿大开，小矿小开，有水快流”的政策鼓励下，民营矿业急速发展，如福建省当时一下就发展到3万多个，但主要仍以乡办民采（集体性质）的形式为主，同时，个体、私营企业形式开始无序发展，没有严格、规范的审批程序。
第二阶段是1986年《中华人民共和国矿产资源法》颁布之后到1996年第一次修正案出台之前。1986年，《中华人民共和国矿产资源法》正式颁布实施，在这个阶段各省、区、市依《中华人民共和国矿产资源法》及本省（区、市）具体实际，都制定了相关管理法规，开始大力宣传推行依法办矿，并要求必须办理或补办勘查、采矿许可证，依法持证办矿。同时，持续大力开展矿产资源管理秩序整顿，《中华人民共和国矿产资源法》的贯彻实施取得了显著成效。这个阶段民营矿业发展特点是：多种经济成分开始出现；民营矿业发展开始逐步纳入法制轨道，主流民营矿山企业基本依法办矿，但探矿权、采矿权仍是通过地矿行政主管部门审批授予，同时无证开采的现象仍然相当程度地存在；民营矿山企业得到迅猛发展，特别是在本阶段后期（1993～1995年）达到高峰，其作用开始显现；矿产资源开发秩序矛盾突出，整顿力度加大。
第三阶段是1996年《中华人民共和国矿产资源法》修正案出台之后。修改后的《中华人民共和国矿产资源法》明确了探矿权、采矿权有偿取得并依法有偿转让，以法律的形式肯定了矿业权的财产权和商品权的属性，特别是1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》和其他一系列规定、办法的出台，以及多年来《中华人民共和国矿产资源法》的宣传、实施，矿业发展环境的改善，使矿业权使用价值和交换价值在市场中运作成为可能。这个阶段的特点是：民营矿业发展环境得到很大改善；矿业权依法出让、转让制度开始运行，民营矿山企业对矿业权的认知有了极大的提高和重视，其矿业权的获得除行政审批外，还可以通过矿业权招标、拍卖、挂牌等方式取得，市场配置资源的作用开始显现，虽然仍存在非法勘查、采矿和矿业权非法转让，但这已不是主流；民营矿业经济形式和组织形式更加多样化；尽管还存在许多问题，如发展的极不平衡性[如各省（区）投资矿业量和质的差异性和在发展进程中一部分企业走上现代企业轨道，另一部分仍处于低水平状态]，但民营矿业已开始从数量型向质量提高方向转变并逐步进入依法、有序的发展阶段。
二、我国民营矿业发展的基本情况
（一）民营矿业开发的矿种及资源来源
民营矿业开发的矿种可达180余种，它与各地区的矿产资源分布特色相一致，与中小型矿床丰富程度相一致，从总体数量上看，目前民营矿业开发以非金属矿产为主，而金属矿产次之。非金属矿主要是：砂石、粘土、建筑石材（含饰面石材）、水泥灰岩、熔剂灰岩、白云石、萤石、煤、硫、石膏、盐矿、方解石、叶蜡石、高岭土及膨润土等粘土类矿物等；金属矿以铁、锰、铜、金、铅锌、锡、锑等为主，近年高效益金属矿产开发在增长。但许多省区非金属矿产产值都大于金属矿产产值，如据安徽省统计，能源矿产、金属矿产、非金属矿产的年产值分别是22.28亿元、4亿元及30亿元，非金属矿产年产值占民营矿业企业年产值的92.8%。
目前，民营矿业企业（除少部分非法无证开采外）均已通过申请审批或通过招标、拍卖、挂牌取得矿业权。根据民营矿业企业自身的条件和矿产资源条件，大部分民营矿业企业所开发的资源仍是国有矿山边缘零星资源或不适合国营矿山企业开采的小型矿产地或没有做过详细地质工作乃至没有做地质工作的矿产资源，特别是非金属矿产，如建筑石材等矿产。随着改革的深入，民营矿业企业实力、素质的提高，特别是矿业权市场启动以来，民营矿业投资和经济成分多元化局面已经出现，在矿业权市场上已可平等地获取矿业权，民营矿业资源来源状况正逐步改善，已经有少数民营矿业企业通过矿业权市场运作取得有规模且经详细勘查的矿产资源，这种情况逐步增多，同时，也有少数有实力的民营矿业企业开始自筹资金依法取得探矿权进行矿产资源的风险勘查，解决后继接替资源储备，不断扩大企业经营规模。
（二）民营矿业在经济社会发展中的作用
民营矿业已经历了一个相当的发展历程，随着改革进程和我国经济的快速发展，大环境的不断改善，现在民营矿业已形成一个巨大实体，在我国经济社会发展中发挥了重要而不可替代的作用。
1.民营矿业已构成我国矿业经济的重要组成部分，是一些矿产资源丰富地区经济发展的依托
据统计，全国民营矿业企业不仅数量上远大于国营企业，占企业总数的95.3%，而且在年开采矿石量、产值以及矿业就业人数上均超过国营企业，分别约占总数的74%、52%、63%。各省（区）由于矿产资源及经济社会发展情况不同，因此在上述几方面存在差异。许多矿产资源丰富，矿业经济发育省（区），矿业经济是其经济发展的支柱和依托，如安徽省池州地区，民营矿业543家，占该市矿山企业总数的97%，矿业产值占该市工业产值的25%，矿业、旅游业、农业并列为该市经济发展三大支柱；福建省泉州市，民营矿业年产值6亿多元，如果加上矿产加工业，每年产值达300亿元；广西的南丹、大新等县都把矿业作为支柱产业来发展，南丹县地方财政税收的70%来自民营矿业，大新县上交税金中60%是民营矿业提供的。民营矿业的发展，极大地带动促进地方经济、社会发展，对当地教育、交通等社会公益事业的发展也作出了积极的贡献。同时，还激活了当地资金、人力等各种资源潜力的发挥，带动各项服务业市场的发展。民营矿业的发展对各地区经济发展将发挥越来越重要的作用；民营矿业在有的矿业行业中也发挥重要作用，据有色金属管理部门统计，非国有经济成分占1/2以上。
2.民营矿业的发展对贯彻党的“三农”政策，增加贫困地区农民收入，发展农业经济，加快脱贫步伐，致使一部分人合法地率先富起来，又促使共同富裕政策的实现等方面都发挥了特有的作用
民营矿业的发展，提供了一大批就业岗位，特别是为农村富余劳动力就业找到一个很好的出路，缓解了社会就业压力。民营矿业企业用工制度灵活，形式多样，在当前很适合于农村人力资源作用的发挥，对促进社会发展和安定都起到积极的作用。如安徽铜陵朝山村是一个人多地少的小山村，全村290户，1123人，20世纪90年代初期人均年收入不过500元，1992年开始准备开发小金矿，1993年小规模生产，1998年年产黄金超万两，是“安徽黄金第一村”，全村500多闲散劳力得到安置，收入现已达人均年4800元，实现全村共同富裕，在该区树立了率先富起来的新形象，起到发展新农村的示范作用，同时推动了村镇建设。新村规划先进，建一流的学校、教育基地、农民公寓、别墅新村等，被授予“全国科教兴村示范村”、“农村生态村”、“全国精神文明建设先进村”等，现在继续以开矿为主，同时发展其他产业，成立了集团公司，向新的目标发展。
3.民营矿业的发展促进了矿产资源的充分利用
民营矿业发展对我国矿产资源特点的发挥起到的积极作用是不能忽视的，这主要表现为3个方面：一是大中型矿山周围的边缘矿、零星矿及残留矿柱等大中型矿山不能或不愿开采的矿，民营矿产予以充分开发。二是一些不需做详细地勘工作的矿产，如砂、石、粘土等非金属矿产民营矿业企业予以开发。三是小型矿床得到充分的开发，我国矿床的一大特点就是小型矿多，据不完全统计，小型矿床占矿床总数的2/3以上，从民营矿业企业大部分都是小型矿山企业的现象中可以找到它们的内在联系。据统计，全国矿山企业中国有企业仅占4.7%，而民营矿业企业占95.3%；在各种经济类型的矿山企业中，小型矿山企业（含小矿）占的比例都很大，从84.07%到99.92%（见表5一1）。这说明民营矿业企业是以小型矿（小矿）山企业为主，多是以小型矿床（点）为开采对象，使我国小型矿床多的特点得以充分发挥。在民营矿业中虽也有像福建紫金、内蒙古伊泰等大型矿业集团，但大部分仍是小而散的矿山企业，民营矿业对这上述几种类型资源的充分利用，是对资源保护和节约的贡献。
表5-1 我国小型矿山企业数情况表


4.民营矿业的发展，推动了商业性矿产勘查的发展
随着我国经济建设的快速发展，市场对矿产资源需求的旺盛，受市场和利益的导向，近年来民营企业进入矿业领域逐渐扩大，民营资本投入商业性矿产勘查的数量逐年增长，特别是2003年以来，据许多省（区）不完全统计，社会（主要是民营）资金投入商业性矿产勘查的数额占总投入额的50%以上，特别是煤、铁等社会需求大而资源丰富的省（区），如内蒙古、山西两省（区）民营资本占商业性矿产勘查投入总量的70%，2004年内蒙古自治区社会资本投入商业性矿产勘查达10亿元，其中绝大部分是民营矿业企业。
随着民营矿业的发展，一些企业逐渐壮大，有的成为集团公司，这些具有一定规模和实力的企业为扩大规模和后续发展接替资源的需求，开始投资商业性矿产勘查，如紫金、伊泰等集团一年都投入几千万元，一些中小民营矿业企业，如福建天宝股份有限公司每年从利润中拿出50%用于找矿；江西章源钨制品有限公司在收购一批钨矿小企业后，立即投入700万元找后备资源，安徽铜陵朝山金磁集团（原为村办小矿）有限责任公司就提出以地质为基础，把找矿放在首位，从1998年投资近千万元进入找矿勘查。
随着国家政策的放宽和法规的完善，民营资本还将以更快的速度进入商业性矿产勘查市场并推动其发展。
5.民营矿业的发展对矿业权流转制度和矿业权市场的发展、完善起到积极的推动作用
随着市场经济体制的完善，市场对矿产资源配置的基础作用的功能将进一步发挥。民营矿业企业是矿业权市场中最为活跃的主体。民营资本大量涌入矿产资源勘查开发市场，这就形成了对矿业权需求的增加，构成了矿业权市场运行的基础，在实行矿产资源有偿使用和矿业权流转制度后，特别是国土资源部推行矿业权“招、拍、挂”办法以来，民营矿业企业基本上是通过市场运作而获得矿业权，特别是具有规模和实力的矿业企业，十分重视对矿业权的更多获得和控制，以保证其后续的利益，如福建紫金集团用7种办法运作矿业权：一次性买断；收购企业股份；企业兼并；合作勘查开发；竞标；自行申请登记等，总之尽量多地掌控矿业权。
民营矿业的发展推进矿业权市场的繁荣，同时，也促进市场规范化的建设进程，它是不断推动矿业权市场发展、完善，形成良性循环机制的原动力之一。
（三）民营矿业发展中存在的问题
由于主客观条件和发展环境，民营矿业当前仍然存在许多问题，有的甚至是比较突出的。
1.“多、少、小、散、低”的特点在现阶段仍然比较突出
“多”是指矿业企业数量众多，据有关统计全国民营矿业占全国矿业企业总数的95%。
“少”是指具有规模经营、技术先进、管理先进的企业居少数。
“小”是指大部分民营矿山企业生产规模小，据统计资料，全国国有国营矿山企业年均产矿石量为十几万吨/个以上，民营矿业企业年均产矿石量仅2万余吨/个，相当部分个体企业生产能力还小于此数。
“散”是指矿山的离散度，由于资源及其他特点所致，民营矿业大部分散分布在广大山区和农村。
“低”，其所指内涵较多，主要指大部分民营矿业企业经营、管理水平低，家长式管理模式较多，个体、合作制企业较多，经营管理理念落后的企业多，粗放式经营；开采技术水平低，绝大部分企业没有或缺乏先进技术和装备，有许多还是采用最原始的采掘工具、方法，作坊式生产，技术结构不合理，大部分民企只生产初级产品，附加值低；企业员工文化素质低，人才缺乏，特别是专业技术人才，同时大量使用临时工、季节工等，技术队伍难以形成；矿产资源利用率低；企业及员工平均创造的工业产值低，也就是效益低，大部分与国营矿山企业以及民营矿业中较先进企业比较还有很大的差距。
2.矿产资源的浪费比较严重
民营矿业对矿产资源破坏和浪费负面影响是客观存在的事实，虽然国有国营企业中也存在矿产资源浪费问题，但民营矿业中问题较为突出，主要表现：缺乏规划、布局不合理、蚕食国营矿山资源、越界开采、大矿小开、以采代探、乱采滥挖、采富弃贫、采主弃富、“三率”低下、急功近利、掠夺式开采造成资源破坏和浪费现象较多，有的还比较严重，如据资料，当前民营煤矿回采率只有10%～15%，大量浪费煤炭资源；广西南丹县一些民营企业不仅在国有矿山外围采矿，而且在国有矿山已控制的生产作业区内大量盗采，如高峰矿100号矿体有700多吨矿石量，由于民采使其损失矿量达400万吨，实为罕见，等等。这在非金属矿方面表现更为普遍突出，无资料指导开矿，许多未经地质工作的非金属矿被分割开采等。
3.生态环境的破坏比较严重
由于许多民营矿山企业能力小，还有许多是贫困地区，加上生态保护法律意识淡薄，利益驱动的短期行为，以及管理不到位，自觉不自觉地以牺牲生态环境为代价获取经济利益，造成矿区塌陷、耕地森林草地破坏、水土流失、泥石流、水质污染、景观破坏等是相当普遍存在的现象，往往造成民营矿业主前面赚钱，后面留下一大堆环境问题由政府买单治理的不合理现象。虽然现在有些比较规范的民营矿业已开始重视环保与生产同步建设，但大部分企业仍无防治措施。
4.安全事故频发，隐患较多
许多民营矿山业主素质低，在眼前利益驱动下，忽视安全造成事故和事故隐患，问题是严重的，这在公开报道中有许多例子。
5.矿产资源开发秩序混乱的民营矿业占较大因素
矿产资源开发秩序，经过多次不懈地整顿逐步走上依法办矿轨道，但无证开采、越界开采、乱采滥挖、“以采代探”或“边探边采”、矿业权私下承包、非法转让、无序勘查开发现象严重存在，而这些现象主要是发生在民营矿业企业中。在有些地区仍较突出，不仅对资源、环境的破坏，同时，造成对投资软环境极大破坏。此外，有些企业自觉依法交纳税费意识较差，同时加之各方面原因，也难以监控。
三、对我国民营矿业发展的几点思考
（1）民营矿业随着经济建设理论和实践的突破，市场经济体制的建立，改革开放的深化，经济社会的快速发展，它的发展趋势良好，并已经成为矿业市场的主要主体之一，成为商业性矿产勘查主要投资主体之一。
①民营矿业具备了良好的发展大环境。首先是从党的十二届三中全会以来，在经济建设理论和实践上的一系列突破，特别是党的十六大报告又明确指出，在所有制上“坚持和完善公有制为主体，多种所有制经济共同发展”，“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，“各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自优势，互相促进，共同发展”，特别是国务院关于鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见的实施。这为完善社会主义市场经济和民营矿业发展创造了最好的政策空间；二是社会主义市场经济体制建立和逐步完善，初步形成了统一开放与国际接轨的市场体系；三是相关的法规体系已初步建立，《中华人民共和国矿产资源法》及相关配套法规政策颁布实施，矿业权流转制度已经实施，矿业权市场已在建设发展中，矿产资源开发秩序得到好转，各类中介机构相应发展，基本上实现依法办矿；四是政府职能转变，宏观调控体系得到加强；五是国有矿业企业经营机制的转换和现代企业制度的建立，以及国营矿业企业的结构调整等，使其逐步适应市场经济的运行规律；六是我国已经加入世贸组织，有关规则同样适用于民营矿业的发展。民营矿业已经具备了发展的大环境。
②民营矿业在我国矿业经济中的作用和地位得到进一步加强。从前述可以看出民营矿业在我国矿业经济中的作用，无论矿山企业数、从业人数、矿石产量、产值等方面均已超过国营矿山企业并将进一步发展。在有些方面起到国营矿山不可替代的作用（见表5-2），对其存在的问题，既要重视克服，又要客观分析和看待，如对资源有其破坏的一面，又有建设的一面，有落后的技术，又有应用先进技术的企业，总之要在发展中扬长避短。
③在矿业权市场中开始显示其活力。随着相关矿业权市场运行的法规相继出台，探矿权市场交易活动日趋活跃，据调查统计，目前全国社会资金投入商业性矿产勘查的资金已经超过国家投入（包括中央与地方），有些省（区）社会投资高达70%左右，如山西、内蒙古自治区。而社会投资中大部分是民营矿业企业，目前民营矿业企业在矿业权市场上，已经逐渐显示出其活力和实力，而且还有进一步发展的势头。
（2）我国民营矿业在社会经济条件、法规政策条件、矿业资源条件以及民营矿业内在条件共同作用下，在发展和竞争中将不断整合、淘汰、升级，也将出现并将较长时间存在的大部分“大、少、小、散、低”矿山企业和从无序向有序、从粗放到集约的规模型先进企业同时并存的局面。前一种企业在不断的整顿、规范和严格管理下，也将得到质的改善，而后一类企业已经开始出现并将日渐增多，如福建紫金股份有限公司追求资本、市场、资源、人才的扩张和管理技术水平的进一步提升，成为国内外知名的矿业公司；内蒙古伊泰集团有限公司，该集团是2001年国有股退出成为民营矿业，现已发展成为总资产31亿元，2004年被国务院列为全国规划建设的13个大型煤炭骨干企业之一；江西崇义章源钨制品有限公司，收购原濒临破产的3个国营小矿，从投资矿产资源勘查扩大储量入手，延伸发展下游高技术含量产品，不断扩展市场，形成资源、经济效益双提高民营矿山企业；福建天宝股份有限公司原为房地产开发企业，近年投资矿业产业，从收购采矿权入手，现已形成勘查、开发一体化矿业企业，组建一支精干的地质找矿队伍，每年从利润中拿出50%来进行风险勘查，像这样的企业在不断增多，形成矿业权市场中一股推动力量，推动着商业性矿产勘查的发展。
表5-2 矿产资源开发利用主要指标统计表（1986～2002年）


（3）民营矿业企业投资商业性矿产风险勘查仍是少数。近年社会资金投资矿业勘查开发总体增长幅度较大，并已超过国家财政投入，这是事实，但据调查，民营矿业企业投资勘查的矿产地大多都是过去发现并曾经工作过，风险较少的或不需要做过多勘查工作的地表小矿，还有的虽取得“空白地”探矿权，但实质并不做地质勘查工作，或发动“群众”报矿或仅做路线踏勘，发现线索即开采“以采代探”，因此，从勘查登记项目并不能反映真实情况，实际上民营矿业对普查（预查）阶段投资极少，这应有清醒的估计。
（4）对民营矿业要加强管理、指导、服务与监督。鉴于民营矿业已成为矿业权市场的主体之一，并推动着矿业权市场和商业性矿产勘查的发展，对其加强管理、指导、服务与监督是十分必要的。但民营矿业这个群体中各种情况，如企业组织形式、生产规模、技术状况、资源配置、生产方式等差异太大，因此必须对其实施分类、分级管理，提出不同的运作规范，不能一把尺子量全部，国土资源部应把民营矿业全面纳入管理范畴，加大管理力度，采取强化管理与加强指导、服务、监督相结合的方式，鼓励、推动这个市场主体不断健康的发展。根据现状，当前应解决的要点是：根据新的情况进一步完善相关法规，既为民营矿业提供合法的发展空间，保护其合法的权益，也为对其实施管理和监督提供法规依据；继续推进矿业权流转制度，加强其市场建设，特别是明晰矿业权市场准入和退出条件和规范，要分类分级，特别是准入不能只以出价款多少而定；强化监督力度和机制，要坚持有法可依，有法必依，违法必究，加强执法监督力度，特别防止一些负面行为；建立和提供完善的服务体系，当前特别应整顿、规范中介评估组织，不然将失去其市场诚信。